Intro

Quadro normativo

Disciplina di base

La disciplina di riferimento in materia di lotta contro i ritardi di pagamento è contenuta nel decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, recante “ Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali”, come novellato dal decreto legislativo 9 novembre 2012, n. 192, recante “ Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, per l’integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a norma dell’articolo 10, comma 1, della legge 11 novembre 2011, n. 180”.

In estrema sintesi, la predetta normativa fissa, in via generale, all’articolo 4 (Termini di pagamento), in trenta giorni il periodo – decorrente dalla data di ricevimento, da parte del debitore, della fattura o di una richiesta di pagamento di contenuto equivalente – entro cui il pagamento deve essere effettuato, a pena di esborso di interessi moratori ed eventuali ulteriori oneri per risarcimento dei costi sostenuti dal creditore per il recupero delle somme non tempestivamente corrisposte. Tale periodo è esteso fino a 60 giorni per il settore sanitario e, in via straordinaria, per alcune transazioni esterne al predetto settore purché risulti giustificato dalla tipologia del contratto e previsto in forma scritta.

La revisione degli obiettivi della Riforma 1.11 del PNRR

Gli interventi normativi in materia di contenimento dei tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni, adottati negli anni più recenti, sono direttamente o indirettamente riconducibili agli impegni assunti nell’ambito della Riforma 1.11 “ Riduzione dei tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni e delle autorità sanitarie” inclusa fra le riforme abilitanti del PNRR. Tali impegni sono declinati in termini di obiettivi da raggiungere (target e milestone) e relative tempistiche, come specificati nella Decisione di esecuzione del Consiglio (Council Implementation Decision - CID), la quale è stata successivamente rivista con le Decisioni di esecuzione del Consiglio del 5 dicembre 2023 e del 7 maggio 2024 e, più recentemente, con la Decisione di esecuzione del Consiglio del 12 novembre 2024.
In occasione delle revisioni del 5 dicembre 2023 e del 7 maggio 2024, sono state, fra l'altro, introdotte nuove milestone per l’attuazione della Riforma 1.11, a fronte di uno spostamento in avanti di 15 mesi (di cui tre mesi per ragioni tecniche di rendicontazione) delle scadenze dei target relativi alla rendicontazione degli indicatori dei tempi di pagamento precedentemente previste (dal IV trimestre 2023 al I trimestre 2025 e dal IV trimestre 2024 al I trimestre 2026).

In particolare, la nuova milestone M1C1-72 bis, attuata nel corso del 2024, ha prescritto l’adozione di una serie di interventi volti ad accelerare il percorso di miglioramento dei tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni ai fini del conseguimento dei target del I trimestre degli anni 2025 e 2026 previsti dalla suddetta Riforma. Alcuni dei predetti interventi, che richiedevano l’adozione di una norma primaria, hanno trovato attuazione con l’articolo 40 del decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 aprile 2024, n. 56; altri interventi, prevalentemente rivolti a qualificare ed illustrare profili applicativi della disciplina vigente, sono stati oggetto di specifiche circolari MEF – RGS indirizzate alle pubbliche amministrazioni.

I Piani di interventi dei Ministeri degli Enti locali (art. 40 del decreto-legge n. 19 del 2024)

Gli interventi di cui all’articolo 40 del citato decreto-legge del 2 marzo 2024, n. 19, prevedono, in particolare, azioni volte a favorire percorsi di miglioramento dei tempi di pagamento delle amministrazioni che versano in situazioni di criticità. In particolare, la norma dispone che:

• i ministeri che, al 31 dicembre 2023, presentano un indicatore positivo di ritardo annuale dei pagamenti, sono tenuti ad effettuare un’analisi delle cause, anche di natura organizzativa, che non consentono il rispetto dei tempi di pagamento e a predisporre un Piano di interventi volto a superare tale criticità. Il Piano, approvato con apposito decreto ministeriale, viene trasmesso al Ministero dell’economia e delle finanze che costituisce apposite task force allo scopo di monitorarne l’attuazione. Le task force sono composte da rappresentanti del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, dei Ministeri interessati e della Struttura di missione PNRR operante presso la Presidenza del Consiglio dei ministri. Qualora, in fase di monitoraggio, si riscontrino disallineamenti significativi rispetto a quanto previsto dal Piano, ovvero sia necessario avviare specifici interventi d'intesa con altre pubbliche amministrazioni, il Ministero dell'economia e delle finanze ne dà comunicazione alla Cabina di regia per il PNRR;
• per le stesse finalità, i comuni con più di 60 mila abitanti, le province e città metropolitane che, al 31 dicembre 2023, presentano un valore del citato indicatore di ritardo annuale dei pagamenti superiore a 10 giorni, sono tenuti ad effettuare un’analisi delle cause, anche di natura organizzativa, che non consentono il rispetto dei tempi di pagamento e predispongono una proposta di Piano di interventi che viene trasmessa ad uno specifico Tavolo tecnico istituito presso il Ministero dell’economia e delle finanze. Il Tavolo, composto da rappresentanti del Ministero dell'economia e delle finanze, del Ministero dell’interno, della Struttura di missione PNRR presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e dell’Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI), con funzioni di supporto all’istruttoria, valuta l’adeguatezza delle misure proposte rispetto agli obiettivi di riduzione dell’indicatore dei tempi di ritardo e ne monitora l’attuazione. In caso di valutazione negativa della proposta di Piano e, comunque, in caso di mancata sottoscrizione dell'accordo entro trenta giorni dalla data di comunicazione all’ente degli esiti dell'istruttoria, il Tavolo provvede ad informare, per il tramite del Ministro dell'economia e delle finanze, la Cabina di regia per il PNRR, per le valutazioni e le iniziative di competenza. Il Piano indica il responsabile del procedimento e, in ogni caso, contiene misure volte ad assicurare l'efficientamento e la semplificazione delle procedure di spesa e l’inserimento, nell'organizzazione dell’ente, di una struttura dedicata ad assicurare il rispetto delle disposizioni di cui all'articolo 183, comma 8, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico Enti Locali – TUEL), per quanto riguarda il programma dei pagamenti, nonché la corretta iscrizione del fondo crediti di dubbia esigibilità nel bilancio di previsione annuale. Qualora, in fase di attuazione, il Tavolo riscontri disallineamenti significativi rispetto a quanto previsto dal Piano, ovvero sia necessario avviare specifici interventi d'intesa con altre pubbliche amministrazioni, provvede a darne comunicazione, per il tramite del Ministro dell'economia e delle finanze, alla Cabina di regia per il PNRR.

Il Piano di Audit

Per quanto riguarda le ultime modifiche apportate al CID, occorre segnalare, in particolare, l'introduzione di un ulteriore intervento (M1C1-72 quater) consistente nell’adozione di un Piano di audit, corredato di un cronoprogramma attuativo, sull’adeguatezza e la tempestività dei processi di pagamento in essere rivolto ad un numero significativo di pubbliche amministrazioni individuate a livello centrale, locale e fra gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, secondo un metodologia di selezione volta ad assicurare una adeguata rappresentatività delle differenze di comparto e dimensionali. Il Piano, approvato con determina del Ragioniere Generale dello Stato n. 241 del 15 novembre 2024 e successivamente integrato con determina del Ragioniere Generale dello Stato n. 85 del 3 aprile 2025, copre 173 amministrazioni e risulta coordinato con gli interventi previsti dal predetto articolo 40 del decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19.

Le ulteriori misure contenute dell’art. 40 del decreto-legge n. 19 del 2024

L’articolo 40 del decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19, prevede, inoltre, interventi normativi volti a:

• rendere più spedita la cessione dei crediti derivanti da transazioni commerciali, prevedendo che la cessione diventi efficace e opponibile una volta trascorsi 30 giorni di silenzio/inazione da parte della stazione appaltante anziché 45 giorni;
• assicurare che le autorità locali e regionali ricevano in tempo i fondi dal livello centrale per far fronte al pagamento delle fatture commerciali riducendo da 60 a 30 giorni il tempo massimo per il trasferimento di risorse;
• stabilire che le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, ad esclusione di quelle soggette alla rilevazione SIOPE di cui all'articolo 14, commi 6 e seguenti, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, comunichino, mediante la PCC, con cadenza trimestrale (oltre che annuale, come disposto dalla normativa previgente), l’ammontare complessivo dello stock di debiti commerciali residui scaduti e non pagati;
• prevedere la pubblicazione, da parte delle autorità italiane, dello stock di debiti commerciali arretrati per ciascuna delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, con cadenza trimestrale, oltre che annuale, come disposto dalla normativa previgente.

Le disposizioni del decreto-legge n. 155 del 19 ottobre 2024

Successivamente, sempre in attuazione della milestone M1C1-72 bis, l’articolo 6, comma 1, del decreto-legge del 19 ottobre 2024, n. 155, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 dicembre 2024, n. 189, ha introdotto una specifica disciplina che impone alle pubbliche amministrazioni di dotarsi di una programmazione annuale dei flussi di cassa che assicurino il rispetto delle scadenze di pagamento. Ai fini del predetto adempimento, i modelli per la predisposizione del piano dei flussi di cassa di comparto sono stati adottati con determina del RGS n. 46 del 14 febbraio 2025.

Il medesimo articolo prevede anche misure applicabili ai comuni con popolazione inferiore a 60.000, chiamati a predisporre specifici piani di intervento per la riduzione dei tempi di pagamento. Tali piani dovranno contenere, tra l'altro, la previsione di una struttura dedicata ai pagamenti nei comuni con popolazione superiore ai 5.000 (e inferiore ai 60.000) abitanti oppure l'individuazione, nei comuni con meno di 5.000 abitanti, di un responsabile del pagamento dei debiti commerciali.

Inoltre, in attuazione della milestone M1C1 72  ter, nel citato decreto-legge del 19 ottobre 2024, n. 155, è stato successivamente aggiunto l’articolo 6-sexies il quale ha previsto che le amministrazioni tenute alla predisposizione dei Piani di intervento, di cui all’articolo 40 del decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19, commi da 4 a 9, adottino, per specifiche esigenze di rafforzamento organizzativo delle strutture preposte ai pagamenti dei debiti commerciali, iniziative di formazione e riqualificazione professionale autorizzando, al contempo, l’assunzione di personale a tempo determinato per un periodo non eccedente il 31 dicembre 2026. A tal fine, è stata disposta l’istituzione di un apposito fondo nello stato di previsione della spesa del Ministero dell’economia e delle finanze, con una dotazione di 5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2025 e 2026, di cui 8 milioni sono stati già ripartiti fra le amministrazioni destinatarie con il Decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 21 marzo 2025, pubblicato in GU del 16 aprile 2025, n. 89.

Le misure adottate nel 2023 (decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13)

Gli interventi sopra elencati, introdotti nel 2024, si aggiungono alle misure già adottate nel 2023 con il decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13, convertito con legge 21 aprile 2023, n. 41, che reca disposizioni in materia di riduzione dei tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni, in attuazione della milestone M1C1-72.

In particolare, l’articolo 4- bis, comma 2, ha previsto, fra l’altro, per le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ad esclusione degli Enti del SSN (già destinatari di norme analoghe), l’assegnazione ai dirigenti responsabili dei pagamenti delle fatture commerciali e ai dirigenti apicali delle rispettive strutture, obiettivi annuali relativi al rispetto dei tempi di pagamento valutati, ai fini del riconoscimento della retribuzione di risultato, in misura non inferiore al 30 per cento. Al fine di favorire l’implementazione della disposizione è stata emanata la Circolare RGS-Dipartimento della Funzione Pubblica n. 1 del 3 gennaio 2024, recante “Disposizioni in materia di riduzione dei tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni – Attuazione dell’articolo 4- bis del decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 aprile 2023, n. 41. Prime indicazioni operative”.

La circolare MEF-RGS n. 36 dell’8 novembre 2024

Infine, come richiesto dalla predetta milestone M1C1-72 bis, è stata adottata la quale fornisce chiarimenti ed istruzioni in merito ad alcuni aspetti applicativi della gestione dei pagamenti commerciali. In particolare, la predetta circolare, integrando i contenuti di precedenti circolari emanate in materia, fornisce indicazioni su:

• l'ambito di applicazione delle transazioni commerciali e non commerciali, in linea con la Direttiva europea sui ritardi di pagamento;
• l'ambito di applicazione dell'articolo 4, paragrafo 6, della Direttiva europea sui ritardi di pagamento (estensione termine di pagamento da 30 fino a 60 giorni per tipologia di contratto e previa previsione scritta);
• i compiti delle strutture di controllo interno dei ministeri e delle regioni per monitorare la corretta applicazione delle disposizioni vigenti in materia di ritardi di pagamento delle pubbliche amministrazioni.

Le norme in materia di diffusione dei dati sui debiti commerciali delle pubbliche amministrazioni

Nell’ottica di migliorare la trasparenza e la diffusione delle informazioni sui debiti commerciali, l’articolo 1, comma 869 della legge 30 dicembre 2018, n. 145 , ha stabilito che, a decorrere dal 1° gennaio 2021, per le singole amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, siano pubblicati e aggiornati nel sito web istituzionale della Presidenza del Consiglio dei ministri:

• con cadenza trimestrale, i dati riguardanti gli importi complessivi delle fatture ricevute dall'inizio dell'anno, i pagamenti effettuati e i relativi tempi medi ponderati di pagamento e di ritardo, come desunti dalla PCC;
• con cadenza trimestrale, i dati riguardanti le fatture emesse in ciascun trimestre dell'anno e pagate entro i termini ed entro tre, sei, nove e dodici mesi dalla scadenza, come desunti dalla PCC.

Inoltre, la medesima legge n. 145 ⁽¹⁾  del 2018, all’articolo 1, comma 870, ha stabilito la pubblicazione dell'ammontare dello stock di debiti commerciali residui scaduti e non pagati alla fine dell'esercizio precedente ed al comma 870- bis la pubblicazione dell'ammontare dello stock di debiti commerciali residui scaduti e non pagati alla fine del primo, secondo e terzo trimestre dell'esercizio.

⁽¹⁾ Come modificato dall’articolo 2, comma 4- quater, lettera d), del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2021, n. 21.