Il Sistema di contabilità economica delle Pubbliche Amministrazioni è stato inizialmente previsto dal decreto legislativo del 3 febbraio 1993, n. 29, successivamente abrogato dal decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165, ed è stato compiutamente disciplinato dalla legge del 3 aprile 1997, n. 94 e dal Titolo III del decreto legislativo di attuazione del 7 agosto 1997, n. 279, che ha introdotto il piano dei conti delle amministrazioni centrali dello Stato (Tabella B).

La legge del 31 dicembre 2009, n. 196, di riforma della contabilità e finanza pubblica ha rafforzato il ruolo della contabilità economica, prevedendo l'istituzionalizzazione dei documenti di Budget e di Consuntivazione dei costi quali "allegati", rispettivamente, dello Stato di previsione della spesa di ciascun Ministero (articolo 21) e del Rendiconto generale dello Stato (articolo 36).

La riforma del bilancio dello Stato ha anche previsto l'affiancamento al sistema di contabilità finanziaria, a fini conoscitivi, di un sistema di contabilità economico-patrimoniale (articolo 40) e l’adozione da parte delle Amministrazioni centrali dello Stato di un piano dei conti integrato (Pdci) (articoli 38-ter e 40).

Successivamente, secondo quanto previsto dall’articolo 38 – ter della legge del 31 dicembre 2009, n. 196, è stato emanato il decreto del Presidente della Repubblica del 12 novembre 2018, n. 140, che ha previsto l’adozione, per le amministrazioni centrali dello Stato, di un piano dei conti integrato, finanziario ed economico-patrimoniale, composto di tre moduli: piano finanziario, piano economico e piano patrimoniale.

In seguito ai primi due anni di sperimentazione previsti dal citato decreto del Presidente della Repubblica del 12 novembre 2018, n. 140, è stato emanato il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 13 novembre 2020, che ha sostituito integralmente il piano dei conti di contabilità analitica di cui alla Tabella B del decreto legislativo del 7 agosto 1997, n. 279, con il modulo economico del piano dei conti integrato.

Infine, terminata la sperimentazione, il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 27 dicembre 2022 è ulteriormente intervenuto sul Piano dei conti integrato prevedendo, in particolare, la cessazione dell’applicazione del modulo finanziario del decreto del Presidente della Repubblica del 12 novembre 2018, n. 140, la cui funzione è adesso svolta dalla classificazione economica delle entrate e delle spese del bilancio dello Stato, appositamente rivista con il bilancio di previsione 2023, proprio per un migliore raccordo con il Piano dei conti integrato, introducendo un’ulteriore importante semplificazione rispetto a quanto già disposto con il citato decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 13 novembre 2020.

1. PRINCIPI NORMATIVI

 L'assetto normativo di riferimento è caratterizzato dai seguenti principi:

a) la separazione dei compiti di direzione politica da quelli di direzione amministrativa
"Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare e adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti" (articolo 4, decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165).

b) il potere propositivo di obiettivi e programmi operativi dei dirigenti
In sede di predisposizione del progetto annuale di bilancio di previsione, è compito specifico dei dirigenti di uffici dirigenziali generali, o equiparati, formulare proposte all'autorità politica di obiettivi e programmi da perseguire (articolo 14, decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165, articolo 17, legge del 15 marzo 1997, n. 59 e decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150).

c) la titolarità di autonomi poteri di gestione dei dirigenti
Ai dirigenti sono stati attribuiti compiti di direzione, di gestione, di spesa, di organizzazione e di controllo e ad essi sono riferite le responsabilità dell'attività amministrativa, della gestione e dei risultati. Per verificare l'efficiente svolgimento delle attività e dei servizi loro affidati, inoltre, "i dirigenti generali adottano misure organizzative idonee a consentire la rilevazione e l'analisi dei costi e dei rendimenti dell'attività amministrativa, della gestione e delle decisioni organizzative " (articolo 18 decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165).

d) la previsione dei costi
I costi sono previsti applicando il principio contabile della competenza economica e corrispondono al valore delle risorse umane e strumentali (beni e servizi) che le amministrazioni prevedono di impiegare per lo svolgimento dei propri compiti istituzionali.
Le previsioni economiche sono predisposte secondo le tre ottiche della contabilità economica analitica: per natura, in ordine alle caratteristiche fisico-economiche dei costi rilevabili con riferimento al Piano unico dei conti; per struttura organizzativa in relazione ai centri di costo; per finalità o destinazione in base alla classificazione per Missioni e Programmi.
Le previsioni dei costi sono rappresentate nel budget, che integra le informazioni rese dal bilancio finanziario autorizzativo per ciascuno stato di previsione. Al budget è allegato il prospetto di riconciliazione, nel quale sono evidenziate le poste rettificative e integrative necessarie a ricondurre le previsioni economiche a quelle finanziarie (articolo 21, comma 11, lettera f), della legge del 31 dicembre 2009, n. 196).

e) un processo di bilancio pubblico che tiene conto del costo delle funzioni e dei servizi istituzionali
L'autorità politica formula le proprie proposte di allocazione annuale delle risorse (cioè, di bilancio) in base alla valutazione dei costi sostenuti, dei rendimenti ottenuti e dei risultati conseguiti per le funzioni ed i servizi istituzionali svolti, scaturenti dal sistema informativo economico e statistico di supporto al proprio controllo interno di gestione.

f) un sistema di contabilità economica analitica unico per tutte le Amministrazioni Pubbliche
Per migliorare l'impiego delle risorse e per rendere il bilancio pubblico (e in primo luogo quello dello Stato) coerente con le nuove esigenze dell'azione amministrativa orientata verso l'efficienza nel percorso obiettivi, risorse, risultati, è stata espressamente prevista dalla Legge 3 aprile 1997, n. 94, una specifica delega al Governo per l'introduzione nel sistema contabile pubblico di una contabilità economica analitica per centri di costo. Tale delega è stata attuata con il decreto legislativo del 7 agosto 1997 n. 279 che, al Titolo III, disciplina il sistema di contabilità economica delle pubbliche Amministrazioni ed i suoi elementi cardine (piano dei conti, centri di costo, servizi erogati).

g) il consuntivo economico
Un ulteriore elemento innovativo introdotto dalla legge del 31 dicembre 2009, n. 196, è rappresentato dal consuntivo dei costi che costituisce un allegato al Rendiconto generale dello Stato (articolo 36).

2. FINALITA'

Nel processo di formazione del bilancio di previsione il sistema di contabilità economica assume valenza sostitutiva del soppresso criterio della spesa storica incrementale, ponendosi come elemento conoscitivo e di supporto informativo delle esigenze funzionali e degli obiettivi concretamente perseguibili sia per le Amministrazioni, nel loro autonomo processo di costruzione del bilancio, sia per il Ministro dell'economia e delle finanze, nella sua funzione di coordinatore dei conti pubblici (legge del 31 dicembre 2009, n. 196, e successive modifiche).

Per quanto riguarda le Amministrazioni Pubbliche, in sostanza, il sistema:

• consente un costante e concomitante monitoraggio dei propri costi di gestione;
• permette un dialogo permanente con il Ministero dell'economia e delle finanze, ai fini delle valutazioni connesse con la programmazione finanziaria e con la predisposizione del bilancio annuale di previsione, consentendo interventi selettivi e mirati di riduzione dei costi e delle spese;

Per il Ministero dell'economia e delle finanze-Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato -oltre che, per i fini propri di ogni altra Amministrazione pubblica, il Sistema unico di contabilità economica delle pubbliche amministrazioni è uno strumento al servizio dello svolgimento dei compiti istituzionali ad esso assegnati dalla normativa e che si possono così riassumere:

• analisi, verifica e valutazioni dei costi, delle funzioni e dei servizi istituzionali delle Amministrazioni dello Stato, ai fini della programmazione finanziaria e della predisposizione del progetto di bilancio di previsione, e quindi per consentire la migliore allocazione delle risorse;
• monitoraggio degli effetti delle manovre di bilancio;
• valutazione tecnica dei costi e degli oneri dei provvedimenti e delle iniziative legislative dei settori di pertinenza delle competenti amministrazioni;
• consolidamento dei costi delle funzioni istituzionali dei molteplici organismi pubblici;
• produzione di documentazione conoscitiva a favore degli organi politici e di controllo.

Le finalità perseguite dal sistema di contabilità economica analitica interessano, in particolare, le diverse articolazioni del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato (gli Ispettorati e, in modo specifico, l'Ispettorato Generale del Bilancio e gli Uffici Centrali di Bilancio).

3. PRINCIPI CONTABILI

Il sistema unico di contabilità economica pone in correlazione le risorse impiegate, i risultati conseguiti e le connesse responsabilità gestionali della dirigenza e fonda la propria funzionalità sui seguenti principi: l'individuazione della competenza economica dei fenomeni amministrativi, la correlazione tra le risorse necessarie e le destinazioni per cui esse vengono impiegate, il confronto tra budget e risultati ottenuti.

Per consentire la valutazione economica della gestione - e quindi degli obiettivi perseguiti - il sistema contabile prende a riferimento il costo, cioè il valore delle risorse umane e strumentali - beni e servizi - effettivamente utilizzate, anziché la spesa, che rappresenta l'esborso monetario legato alla loro acquisizione. Diversamente dalla spesa, infatti, il costo sorge quando la risorsa viene impiegata: pertanto, viene valorizzato in relazione all'effettivo consumo della risorsa stessa ed è attribuito al periodo amministrativo in cui esso si manifesta, indipendentemente dal momento in cui avviene il relativo esborso finanziario.

I costi sono classificati in base alla loro natura attraverso il piano dei conti, alla responsabilità organizzativa e alla destinazione per la quale si fa riferimento alla classificazione per missioni e programma.

Il sistema contabile è caratterizzato, inoltre, dal confronto sistematico tra gli obiettivi prefissati ed i risultati raggiunti, e consente di verificare periodicamente, nel corso dell'esercizio, l'aderenza fra quanto previsto e l'effettivo andamento della gestione: esso, pertanto, si pone in via strumentale all'esercizio del controllo di gestione.

Secondo questa logica il processo si sviluppa in quattro momenti fondamentali: la fase di programmazione, nella quale vengono definiti gli obiettivi e si programmano le risorse, le azioni ed i tempi necessari per realizzarli (budget); la fase di gestione, nella quale vengono rilevati gli eventi verificatisi; la fase di controllo, nella quale si verifica che la gestione si svolga in modo tale da permettere il raggiungimento degli obiettivi prefissati; e la fase di consuntivazione, nella quale si dà conto delle risultanze definitive della gestione.

In ultimo, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) ha previsto la Riforma 1.15 “Dotare le pubbliche amministrazioni di un sistema unico di contabilità economico-patrimoniale accrual”. In linea con il percorso delineato a livello internazionale ed europeo per la definizione di principi e standard contabili nelle pubbliche amministrazioni (IPSAS/EPSAS), e in attuazione della Direttiva 2011/85/UE del Consiglio, la Riforma 1.15 intende implementare un sistema di contabilità basato sul principio accrual, unico per il settore pubblico. Nell’ambito delle attività della Riforma, rientra, in particolare, la realizzazione di:

• un quadro concettuale, inteso come la struttura concettuale di riferimento che si colloca a monte dell’intero impianto contabile;
• un corpus di standard contabili, per ridurre le discordanze tra i diversi sistemi contabili attualmente in uso nelle pubbliche amministrazioni italiane;
• un nuovo piano dei conti multidimensionale, in linea con le migliori pratiche internazionali.

Per approfondimenti sui contenuti della Riforma 1.15 e sullo stato di avanzamento delle attività, si rinvia al sito dedicato.